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马怀德:破解行政执法与刑事司法对接机制运转不畅的困局

2014年06月19日 10:59    来源:中国警察网   作者:马怀德   


中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德作主题演讲。

  马怀德:我想谈三个方面的内容,第一是现状与问题;第二是问题成因分析;第三是相关完善建议。

  行政执法与刑事司法衔接现状以及存在的问题

  尽管我们在食品药品安全方面,这几年采取了一系列措施,无论是在立法、执法、司法各个领域,都做了很大的努力,但必须看到,食品安全的风险、药品安全风险依然存在,原因很复杂,与食品药品的生产、经营、销售量大面广、环节过多、公众的法律意识薄弱、行政监督不到位都有一定的关系。但我认为,比较重要的原因恐怕还是我们相关的监管机构和执法机关执法不严、执法不规范,导致食品药品违法行为屡禁不绝,违法成本相对比较低。
  在执法不规范、执法不严方面,行政执法与刑事司法衔接不到位,或者衔接不畅,是其中最重要的一个问题。对行政执法和刑事司法的衔接问题,党中央、国务院高度重视,2001年以后陆续发出了几个中央文件。这些文件对于解决行政执法和刑事司法的衔接发挥了作用,地方也搞了相关规定和立法,起到了一定作用。但是有案不移、有案难移、有案不立、以罚代刑、打击不力的问题依然存在,所以从现状和问题来看,在行政执法和刑事司法上突出的问题还是两方面:一是有案不移,不愿意移。一些行政执法机关,在查处行政违法案件过程中,即便发现涉嫌犯罪,即便认识到了有可能与犯罪有关,也不愿意移交给公安机关。另外一方面就是有案不立的问题,公安机关也好,刑事司法机关也好,面对执法机关移交过来的案件,也存在着有案不立的问题、有案难移的问题。

  问题形成原因浅析

  第一,主要是部门本位、地方保护、利益驱动在作祟。因为大家知道很多这种违法犯罪案件,都有处罚、罚款,都有一定的经济利益。所以说部门为了保护部门的经济利益,地方为了保护地方的经济利益,就有可能会影响我们的执法机关向外移送涉嫌犯罪刑事案件的这种可能。《行政处罚法》早就明确提出,行政执法机关在查处行政处罚案件过程中,不允许为了本部门的私利,该移交的不移交,如果是徇私舞弊、放纵包庇犯罪,造成严重后果的还要追究刑事责任。尽管《行政处罚法》做了这样的规定,但实践中很少有执法机关因为不移交案件被追究责任的,追究刑事责任的就更少了。
  第二,主要在于现有的行政执法和刑事司法衔接的机制运转不畅,甚至有空转的现象。有些机制设置之后运转受到了很大的阻力,没有发挥应有的衔接作用。特别是现在,部门分割、权力交叉现象实际上是比较突出的,在责任分担上、在职责的履行方面,尽管建立了很多议事协调机构、衔接机制,但是运转上的确有不畅的地方。
  第三,与行政执法和刑事司法追责的标准有差异,与证据的种类、证据的效力不同有直接的关系。行政执法和刑事司法,毕竟是两类不同的执法行为。从世界上很多国家来看,像中国这样行政机关有庞大的处罚权、执法权的并不多。行政执法和刑事司法是完全分离,是两套系统,这就造成衔接中的困难。此外追责标准也不一样,违法的构成要件也有差距,证明的标准、证据的效力甚至证据的种类都有很大的差异。这是造成我们现在衔接困难的一个主要原因。
  第四,在于监督问责不到位。实践中问责的案例非常少,这就造成了很多执法机关可以有案不移、可以有案不交,因为没有太大的风险。再加上我们的检察机关,虽然发挥了很重要的作用,但毕竟是超出了日常的检察监督的领域和范围,对行政监督,在理论上还是有一定的争议的,操作起来更有困难。而且公众、舆论的监督也不到位。像瘦肉精、病死猪、地沟油这些问题公众是很关心的,但是公众监督与执法是不是能形成有效衔接,或者公众舆论监督的力量,对执法到底会产生什么样的效力,这个问题都需要进一步研究。

  针对目前存在问题的建议

  第一,要严格执行《行政处罚法》等相关法律制度,落实行政执法与刑事司法衔接的相关法律制度。如何落实,我想有两个前提,首先要遏制行政执法机关牟利型的执法倾向,这就要严格执行收支两条线。其次要压缩行政自由裁量权,对行政机关,特别是执法机关在食品药品监督管理领域里头所享有的自由裁量权要设定严格的裁量基准,让自由裁量权严格受限,凡是涉嫌犯罪的就要按照相关法律必须予以移交,没有自由裁量,没有把刑事案件变成行政案件的裁量权。
  第二,实行一案双查、同步调查、信息共享。在食品药品安全领域里,我认为是有条件实行一案双查的,也就是说发现违法犯罪线索,行政执法机关和我们的公安机关都应该在第一时间进行线索的排查、调查。公安机关没有必要等到行政执法机关查到差不多的时候再移交过来,当然这个前提就是要信息共享、同步调查。目前,有些地方成立了食品药品犯罪侦查总队或支队,这些机构就可以在行政执法过程中提前介入,延伸调查,这个重点是要解决有案不移、有案不立、推诿不做的问题。
  第三,完善相关机制,确保有关机制有效运转,包括联席会议制度、信息共享制度能够有效运转。
  第四,健全程序、统一标准,特别是统一执法的标准。应该制订一个行政程序法,或者行政执法程序条例,要统一相关的标准,通过这种统一方式,实现制度层面跟刑事司法的有效衔接。比如说,证据的认定、证据的选择、证据的使用、证据合法性的要求,以及证明标准,这都可以在行政执法程序条例或者《行政程序法》中加以明确,解决追责标准的统一性、证明标准的一致性。实际上严格讲,行政执法和刑事司法在涉及人身财产的安全重大问题上,比如说行政拘留和刑事司法的证明标准,应该没有太大差异。所以说,有些领域里头完全可以统一相关的追责标准和证明标准。
  第五,建议在强化检察监督的同时,要发挥舆论和社会监督的作用,尤其是要通过举报投诉等这些方式,来接受社会的监督。要考虑设立行政公诉,用这种方式督促行政执法机关履行相应法定职责。当然更多的是要发挥舆论和社会监督的作用,建立一个统一的模式,比如通过我们刚刚成立的“食药打假”网络平台,通过“打四黑除四害”微博方式,能够建立起这样一种信息共享、统一联动的机制的话,可能效果会更好。
  (本文节选自中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长、博士生导师、教授马怀德2014年6月19日在食品药品安全刑事保护论坛上的发言。)



责任编辑:徐竞阳
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